A alta taxa de transmissibilidade do Covid-19 ensejou a declaração, em 11 de março de 2020, de estado de pandemia pela Organização Mundial da Saúde (OMS).
Visando reduzir os impactos causados pelo período pandêmico para determinados setores da sociedade, o Governo Federal adotou diversas medidas transversais. Entretanto, segmentos como o de eventos não foram alvo imediato dos benefícios oferecidos pelo Poder Executivo, motivo pelo qual surgiu na Câmara dos Deputados, em 2020, o Projeto de Lei n. 538, objetivando implementar medidas emergenciais e temporárias para o setor de eventos, na tentativa de compensar os prejuízos decorrentes da crise sanitária que assolou o país e o mundo.
Dentre as ações previstas no projeto, os parlamentares modelaram: 1. A possibilidade de renegociação de dívidas tributárias e não-tributárias, com desconto de até 70% sobre o valor total, e prazo de 145 meses para adimplemento; 2. Um subprograma de financiamento no PRONAMPE; 3. Indenização para as empresas do setor que tiveram perda de faturamento em 2019 e 2020 de acordo com as especificações postas no instrumento legislativo; 4. O Programa de Garantia aos Setores Críticos (PGSC); 5. A prorrogação da validade de certidões negativas; 6. E, o que é o foco deste artigo, o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), isto é, a TRIBUTAÇÃO ZERO, por 60 (sessenta) meses, para o PIS/PASEP, COFINS, CSLL e IRPJ.
O projeto de lei tramitou no Congresso Nacional e chegou ao Presidente da República, que vetou alguns dispositivos, entre eles, os relacionados ao PERSE, originando, assim, a Lei n. 14.148 em 03 de maio de 2021. Posteriormente, o Congresso Nacional derrubou os vetos presidenciais, promulgando, em 18 de março de 2022, a Lei n. 14.148/2021, integrando os dispositivos normativos outrora vetados.
O presente artigo tem como escopo destrinchar cinco pontos que são caros para contribuir com a discussão jurídica atrelada as áreas contábil/fiscal/tributária, quais sejam (i) O impacto temporal da derrubada dos vetos na vigência da lei; (ii) A constitucionalidade da Portaria n. 7.163/2021 do Ministério da Economia; (iii) O impacto orçamentário do Perse; (iv) Necessidade ou não de norma regulamentadora para a aplicação da alíquota zero; (v) Possibilidade de adesão para empresas optantes pelo Simples Nacional.
A complexidade e a riqueza da Lei 14.148 estão no fato de que embora sua publicação tenha ocorrido em 2021, alguns de seus dispositivos quedaram-se vetados por quase um ano, sendo derrubados e promulgados pelo Congresso Nacional somente em março de 2022, entre eles o artigo 4º, que versa justamente sobre a redução a zero das alíquotas do IRPJ, CSLL, PIS e COFINS.
A Lei 14.148/2021 prevê expressamente, em seu artigo 22, que sua vigência dar-se-á na data da publicação, isto é, em 03 de maio de 2021, e o artigo 4º, que foi promulgado e integrado a referida lei somente em 2022, tem passagem expressa em seu texto que a redução à zero das alíquotas conta a partir do início de produção de efeitos da lei.
A importância de discutir o aspecto temporal da vigência do artigo 4º da Lei 14.148 consiste no fato de que, se considerada a produção de efeitos desde 2021, estaremos falando, notadamente pela redação do artigo 4º, de retroatividade dos efeitos do Perse, que ensejaria o direito à compensação ou restituição dos valores pagos pelos beneficiários do programa entre junho de 2021 a março de 2022.
O artigo 4º da Lei. 14.148/2021 dispõe que:
Art. 4º Ficam reduzidas a 0% (zero por cento) pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contado do início da produção de efeitos desta Lei, as alíquotas dos seguintes tributos incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas de que trata o art. 2º desta Lei:
I – Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição PIS/Pasep);
II – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
III – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e
IV – Imposto sobre a Renda das Pessoas Juridicas (IRPJ).
Assim, o artigo 4º prevê que as alíquotas dos 04 tributos federais acima serão reduzidas a zero a partir da data de produção de efeitos da lei. Ocorre que, ao interpretarmos esse dispositivo de forma literal, temos que, embora o artigo tenha passado quase 01 ano vetado, – inexistindo para o ordenamento jurídico – ao integrar a Lei 14.148/2021, em tese, ele teria efeitos desde a data de publicação originária da lei em 2021, adentrando no terreno espinhoso da retroatividade das normas tributárias.
A legislação tributária é categórica e restritiva ao indicar as exceções ao princípio da irretroatividade. As hipóteses estão previstas no artigo 106 do Código Tributário Nacional:
Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:
I – em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa, excluída a aplicação de penalidade à infração dos dispositivos interpretados;
II – tratando-se de ato não definitivamente julgado:
a) quando deixe de defini-lo como infração;
b) quando deixe de tratá-lo como contrário a qualquer exigência de ação ou omissão, desde que não tenha sido fraudulento e não tenha implicado em falta de pagamento de tributo;
c) quando lhe comine penalidade menos severa que a prevista na lei vigente ao tempo da sua prática.
Pela análise das hipóteses acima, temos que o artigo 4º não se enquadra em nenhuma delas. Mas o argumento não deve cessar por aí. Afinal, o próprio artigo 4º traz em seu corpo que a produção de efeitos se dá da produção de efeitos da lei. Por isso, a dúvida. E a dúvida se acentua justamente por estarmos diante de uma situação sui-generis, visto que não foi uma nova lei que integrou o art. 4º na Lei 14.148/2021, mas a promulgação mediante a derrubada do veto pelo Congresso Nacional, ou seja, foi um fenômeno previsto constitucionalmente que tornou válida a norma jurídica. Por outro lado, a Lei de introdução às normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei N. 4.657/1942), não impede a retroatividade de norma quando há expressa previsão em seu texto, conforme dispõe o seu artigo 1º.
Contudo, devido a especialidade do Código Tributário Nacional, não podemos nos furtar ao fato de que a tendência interpretativa é pela irretroatividade da redução das alíquotas prevista no art. 4º. Até porque, ao se fazer uma pesquisa jurisprudencial no Supremo Tribunal Federal, percebe-se que a Corte decidiu isoladamente, em uma das poucas orientações existentes sobre o assunto, diga-se de passagem, em 1976, que “a entrada em vigor da parte vetada segue o mesmo critério estabelecido para a vigência da lei a que ela foi integrada, considerado, porém, o dia de publicação da parte vetada que passou a integrar a lei”.
A própria ABRAPE (Associação Brasileira dos Produtores de Eventos) lançou recente Nota Técnica compartilhando o mesmo entendimento do STF, compreendendo que a Lei do Perse passa a produzir efeitos somente a partir de 18 de março de 2022, data de sua promulgação.
Nesse sentido, durante o período no qual o artigo 4º esteve vetado, ele não era válido/existente e, por isso, não poderia produzir efeitos no mesmo momento em que as partes sancionadas originalmente produziram. Enquanto determinado dispositivo legal não for sancionado ou promulgado ele não pode ser considerado válido no “mundo das leis”.
Contudo, como trata-se de uma situação sui-generis, é possível a questão ser levada ao judiciário a fim de que o direito a retroação seja considerado, visto que, repita-se, o próprio artigo 4º trouxe ênfase em sua redação ao categoricamente afirmar que os efeitos são produzidos a partir da publicação da lei. E a lei a que se refere o artigo 4º não é a norma que se extrai da sua redação, mas o diploma legal, ou seja, a própria Lei 14.148/21. Pensamos ser uma briga boa, mas não fácil.
O segundo ponto a ser discutido é que a Lei 14.148/21 possibilitou à Receita Federal definir os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE’s, que se consideram setor de eventos, o que foi feito mediante a Portaria n. 7.163/2021 do Ministério da Economia.
Assim, essa Portaria elenca, em dois anexos, as atividades econômicas enquadradas no setor de eventos que podem usufruir dos benefícios da Lei 14.148/2021. Entrementes, o que vem levantando discussões é o seu artigo 1º, §2º, que dispõe que podem valer-se da Lei 14.148/2021 somente aquelas atividades enquadradas no Anexo II que estavam inscritas no CADASTUR antes da publicação da Lei 14.148/2021. Vejamos:
Art. 1° Definir os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE que se consideram setor de eventos nos termos do disposto no § 1° do art. 2° da Lei n° 14.148, de 3 de maio de 2021, na forma dos Anexos I e II.
§ 2° As pessoas jurídicas que exercem as atividades econômicas relacionadas no Anexo II a esta Portaria poderão se enquadrar no Perse desde que, na data de publicação da Lei n° 14.148, de 2021, sua inscrição já estivesse em situação regular no Cadastur, nos termos do art. 21 e do art. 22 da Lei n° 11.771, de 17 de setembro de 2008.
Essa limitação ao enquadramento na Lei do Perse apenas pelas empresas do Anexo II, que já estavam inscritas no CADASTUR na data da publicação da lei gera controvérsias, uma vez que atinge o princípio da isonomia e da livre concorrência.
Isso porque o único critério que autoriza o enquadramento da empresa na Lei 14.148/2021 é, única e exclusivamente, sua inscrição no CADASTUR desde antes da data de sua publicação, de modo que, com base na Portaria, as empresas que operaram a inscrição após essa data não podem ter acesso aos benefícios trazidos pela lei.
O primeiro ponto que merece destaque é o fato de que portaria não pode dispor além do que prescreve o instrumento legal hierarquicamente superior, ou seja, a Lei 14.148/2021. Em outras palavras, a Portaria não poderia determinar essa restrição, visto que o texto do Perse não faz menção a nenhuma limitação temporal, dispondo, somente, que as todas as atividades econômicas do setor de eventos podem ser beneficiadas.
Por outro lado, se assim for, estar-se-á tratando desigualmente os iguais, isto é, o princípio constitucional da isonomia encontra-se maculado na medida em que o dispositivo da Portaria trata, de maneira desigual, aqueles que estão na mesma situação. A Constituição Federal prevê, em seu artigo 5º:
Art. 5º. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes.
Ademais, o artigo 150 da Constituição Federal expressa esse entendimento:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(…)
II – instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
Essa limitação vai contra o próprio objetivo do programa, que busca restabelecer o setor de eventos dos danos sofridos durante a pandemia. Bem se sabe que as empresas inscritas no CADASTUR na data de publicação da lei não foram as únicas que sofreram com os efeitos da pandemia, não sendo razoável o tratamento desigual para concorrentes que sofreram os mesmos prejuízos.
Assim, o Ministério da Economia, por ser um órgão administrativo, não poderia fazer uma interpretação extensiva da Lei do Perse. Essa prerrogativa de que os atos administrativos não podem extrapolar os limites da lei é consolidada pelo próprio SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, como julgou no AgRg no RE n. 458.735:
AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DIREITO ADMINISTRATIVO E CONSTITUCIONAL. ATO ADMINISTRATIVO. DECRETO REGULAMENTAR. ESTIPULAÇÃO DE EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA EM LEI. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO. 1. Os atos normativos de natureza administrativa que visam regulamentar normas gerais e abstratas têm como função a complementação da disciplina contida em lei strictu sensu, sendo vedado extrapolar os limites da legislação em sede de decreto regulamentar, sob pena de ofensa ao princípio da reserva legal. (Rel. Min. Dias Toffoli, DJE de 22.2.2013; AgRg no RE 458.735; Rel. Min. Ellen Gracie, DJ de 3.2.2006.)
Ademais, a condição imposta pela Portaria para o usufruto das benesses da Lei 14.148/2021 faz com que algumas empresas tenham clara vantagem comercial sobre as outras, o que configura violação à livre concorrência, direito consagrado no artigo 170, IV da Constituição Federal. Afora o benefício da redução à zero das alíquotas de 04 tributos federais por 05 anos, enquanto empresas do mesmo ramo não cadastradas no CADASTUR antes da publicação da lei continuarão a recolher os tributos federais no percentual normal, o artigo 6º garante indenização aos beneficiários do Perse que tiveram mais do que 50% de redução no faturamento entre 2019 e 2020 em virtude de despesas com a folha de pagamento durante a pandemia. Vejamos:
Art. 6º É assegurado aos beneficiários do Perse que tiveram redução superior a 50% (cinquenta por cento) no faturamento entre 2019 e 2020 o direito a indenização baseada nas despesas com pagamento de empregados durante o período da pandemia da Covid-19 e da Espin.
§ 1º O total de indenizações a ser pago não poderá ultrapassar o teto de R$ 2.500.000.000,00 (dois bilhões e quinhentos milhões de reais).
§ 2º O valor da indenização será estabelecido em regulamento, em montante proporcional aos recursos efetivamente desembolsados na folha de pagamento no período compreendido entre 20 de março de 2020 e o final da Espin.
§ 3º Poderá o Poder Executivo adiar o pagamento da indenização prevista no caput deste artigo para o exercício fiscal seguinte ao da entrada em vigor desta Lei.
Recolher menos tributo e receber indenização fará com que as empresas beneficiadas tenham mais recursos para investir em sua atividade, tornando-as mais competitivas no mercado, ultrapassando aquelas empresas que estavam na mesma situação, mas que não obterão os privilégios por mero capricho formal da Receita Federal. Portanto, é inconstitucional, imoral e abusivo o requisito de registro anterior no CADASTUR previsto na Portaria n. 7.163/2021.
Superado esse ponto, tem-se o impacto provocado pela Perse no orçamento público. Um dos motivos utilizados pelo Presidente da República para vetar alguns dispositivos foi o argumento de que as políticas a serem implementadas não possuíam previsão orçamentária dentro do teto de gastos.
Isso porque, a redução à zero das alíquotas de 04 tributos federais durante 60 meses, bem como a indenização das empresas pressupõe uma perda de arrecadação de recursos, fazendo-se necessária a indicação de fontes que irão custear esse programa, sem prejudicar a política orçamentária.
Entretanto, o artigo 5º da Lei do Perse indica os recursos através dos quais serão implementadas as políticas previstas no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), superando, portanto, o argumento de desrespeito a Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos:
Art. 5º Para as medidas de que trata esta Lei, além dos recursos do Tesouro Nacional, poderão ser utilizados como fonte de recursos:
I – o produto da arrecadação das loterias de que tratam os arts. 15, 16, 17, 18 e 20 da Lei nº 13.756, de 12 de dezembro de 2018;
II – recursos de operação de crédito interna decorrente da emissão de títulos de responsabilidade do Tesouro Nacional para ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de combate à pandemia da Covid-19;
III – dotação orçamentária específica; e
IV – outras fontes de recursos.
Havendo previsão de fontes de recursos ou não, a implementação da Perse vai gerar grandes impactos no orçamento público, fazendo-se necessária uma política eficiente de execução do programa.
Chegando ao penúltimo ponto do artigo, surge a discussão acerca da necessidade ou não de regulamentação do Perse por uma norma complementar, seja do Poder Executivo, ou da própria Receita Federal.
A Nota Técnica emitida pela ABRAPE entendeu que não é preciso regulamentação da Lei 14.148/2021 pela Receita Federal, visto que em nenhum momento o art. 4º faz remissão à outra norma. Pelo contrário, o artigo indica, claramente, todos os pontos necessários para implementação da ação, apontando os beneficiários, o percentual dos tributos a serem reduzidos, bem como o tempo de duração do programa.
E isso é tão verdade que em relação aos outros benefícios trazidos pela Lei, a exemplo da renegociação de dívidas tributárias e não tributárias prevista no art. 3º, e a indenização prevista no art. 6º, há indicações precisas sobre a necessidade de regulamentação.
Dessa forma, não há de se falar em necessidade de regulamentação da Lei 14.148/2021 em relação ao Perse, ou seja, no que tange a redução das alíquotas dos 04 tributos federais, uma vez que o Poder Legislativo elaborou e dispôs de todas as informações necessárias para a devida execução da norma. Em outras palavras, o artigo 4º nasceu pronto para produzir efeitos, visto a sua eficácia plena.
Por fim, mas não menos importante, muitas empresas do setor de eventos são optantes pelo SIMPLES NACIONAL, o que, sem a mais mínima dúvida, remete o leitor a seguinte indagação: o optante pelo Simples Nacional poderá se beneficiar do Perse?
O primeiro problema que se observa é que a lei do Simples Nacional é enfática ao dispor que não é possível a cumulação de incentivos ou benefícios fiscais para as micro e pequenas empresas optantes pelo Simples Nacional (Art. 24, §que dispõe que podem valer-se da Lei 14.148/2021 somente aquelas atividades 1º, Lei 123/2006). O segundo impedimento é o de que a lei que instituiu o Perse tem natureza ordinária, o que conflita com a lei do Simples Nacional que tem natureza complementar. O último problema é que, mesmo que se queira, o artigo 16 da Lei 123/2006 dita que “a opção pelo Simples Nacional da pessoa jurídica enquadrada na condição de microempresa e empresa de pequeno porte dar-se-á na forma a ser estabelecida em ato do Comitê Gestor, sendo irretratável para todo o ano-calendário”.
Enfim, só resta aos contribuintes levantar tese, baseada nos princípios constitucionais já citados neste artigo, e na própria exigência da Carta Magna relativa à necessidade de se emprestar tratamento favorecido e diferenciado às micro e pequenas empresas, com o fito de se buscar o desenquadramento por questão nitidamente excepcional, ou seja, de sobrevivência no mercado, para, só assim, o contribuinte conquistar a possibilidade de optar pelo Perse.